君泽君律师观点：PPP专题丨风在吼，马在啸，黄河在咆哮

近日，《广东省财政厅关于严格执行地方政府和融资平台融资行为有关规定的通知》(粤财金函[2017]12号文)(“粤财12号文”)、《四川省人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》[川府发[2017]10号](“川10号文”))接连发布，说者有心、听者亦有意，财政系统全面规范地方政府和融资平台的融资行为的决心溢于言表，引起各界的广泛关注。

一、“书发下去了”：领会精神，系统学习有关文件规定

此次粤财12号文与川10号文意在规范地方债管理，但没有新增规定，只是对已有的法律、法规进行了梳理和重审。相关规定在《担保法》、《预算法》和国发43号文、财政部以及发改委等一系列关于管理地方债的文件均可找到。具体有哪些文，粤财12号文已贴心地做好了法律检索，将所涉法律、法规、文件分门别类，全部罗列了出来，客观上也避免了涉规主体以“不知”为理由脱责。

二、“坐直了”：令行禁止，小心踩到红线

粤财12号文重申了地方政府融资行为、融资平台融资行为、债券资金使用、防范财政支出责任风险的相关规定，逐条划出重点的政策红线，再次对一些“踩线”行为进行“敲山震虎”。

在规范地方政府融资行为方面，粤财12号文重申严格限制地方政府的举债形式和对外担保行为，规范债券资金的使用范围。

在规范平台融资行为方面，粤财12号文重申了融资平台行为功能定位和改制思路，有经营收益和现金流的融资平台公司实现市场化转型改制，保留部分承担公益性建设或运营项目的融资平台，但该等融资平台亦不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资。粤财12号文再次强调禁止地方政府、公益性事业单位和人民团体以任何形式为融资平台公司融资提供担保，阻断公益性资产、储备土地等国有资产注入融资平台公司变相用于地方政府融资的路径，堵住地方政府借融资平台公司进行变相融资的出路。

在防范财政支出责任风险方面，粤财12号文再次苦口婆心奉劝地方政府“不得为专项建设基金项目提供本金回购、保底收益承诺等任何形式担保”及一些“假PPP”碰不得。

2016年12月20日，财政部颁布《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预[2016]175号)，粤财12号文呼应该文件，明确强调各地应“配合财政部驻广东省财政监察专员办对地方政府和融资平台融资行为的日常监督工作，牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线”。

此次发文绝非高屋建瓴，发文层级释放出PPP的规制之手下行的信号，班主任已经打开了教室后门，接下来就是站到你背后了。

三、“请看黑板”：PPP怎么做

粤财12号文在“关于防范财政支出责任风险部分”对于PPP该怎样规避前述禁区，给出了手把手的指示：PPP项目要坚决杜绝“非理性担保或承诺、过高补贴或定价”及“固定回报承诺、明股实债等方式”变相融资形式;PPP项目收益不得与土地出让收入挂钩;避免当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任;未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

对于PPP圈内同仁而言，以上规定都是老生常谈。川、粤两省如此这般再次发文逐条划出相关政策红线，正是提醒厅下各级政府要正视头上的紧箍咒，不要乱搞“踩线”融资的小动作，也意味着地方财政开始承担起监管责任，地方政府昔日“山高皇帝远”的心态要改改，“小算盘”可能不那么好打了。

2014年以来，PPP风云再起，逐渐成为我国发展基础设施建设和公共服务项目的重要投融资模式，得到各类建设运营企业、金融机构和各级政府的积极响应。大家热火朝天地搞PPP，中间也出了很多问题，尤其是武汉8号线项目遭到财政部检查，给所有人敲了警钟。此次接连两个省级部门发文，看似只是中央政策的“扩音器”，但随着中国PPP发展步入2017年，种种迹象表明，相关支撑关文件将在今年进入完善期(笔者在《2017，PPP可期》亦有分析)，中央应当会有更加清晰的PPP顶层设计。笔者认为，此次发文释放出PPP监管规制之手开始下行，地方将承担起与中央对接的责任、逐步分担PPP项目的监管规制责任，这将有利于各省、自治区、直辖市从实际出发，将顶层设计与各自地区实际相结合，助推PPP政策春风化雨，打造更加规范的PPP。