北京中建政研信息咨询中心总经理  杨贺龙

民间资本是我国重要投资主体，据统计数据显示，民间投资占我国全部投资的60%，对经济发展拉动力巨大。2014年以来，国家出台多项政策鼓励社会资本参与能源领域建设，但能源行业由于其天然的垄断属性和资本技术密集属性，使得民间资本的进入面临诸多限制和困难，除了自身实力不足以面对国有大型电力企业的竞争，还得面临既有利益主体对新进入者的排挤，因此，近年来民间资本投资电力行业的步伐在放缓甚至退出。要想打破这种局面，进一步激发民间资本的投资热情，必须从民间资本自身的投融资模式创新和政府主管部门给予政策支持等方面，塑造良好的行业投资环境，为民间资本进入电力行业、打破现有垄断格局创造机会，最终实现电力行业投资主体多元化，增加行业供给、提升服务效率。

 

一、民间投资进入电力行业的现状及趋势

1、电力行业民间资本进入缓慢的格局并未打破

出于电力行业的垄断经营性质和历史特点，在现有电力行业的投资主体中，国有企业投资仍占绝对比重，特别是在电网投资领域。据统计，截止2014年，电网投资领域国有控股企业的投资占比仍占到95%以上，这一数据是在输配未分开的情况下。而在发电侧，这一数据为不到60%，特别是在新能源领域占比更低，显示出民间资本现阶段在电力行业的投资主要聚焦在电源方面（重点是新能源），电网投资较少，民间资本进入缓慢。

表1: 2014年底按电力企业属性划分的各类控股企业单位数所占比重情况（%）

数据来源：中国电力企业联合会

 

2、新电改在增量配售电侧为民间资本提供更好的机会

电力体制改革鼓励民间资本进入电力行业，特别是配网建设投资将成为热点。从“多家办电、政企分开”、到“厂网分开、竞价上网”、再到如今新电改下的“管住中间，放开两头”，打破垄断、鼓励竞争一直是电力体制改革的主旋律，特别是关于新电改方案中提到的放开配电侧和售电侧增量的部分。

因电源投资总额不断下降，电网投资规模不断扩大，投资重点由电源建设到输电建设再转向电网智能化及配电网建设。上世纪80年代初到2000年，为了解决电源侧供给不足的问题，75%的电力投资投向发电侧，电网投资只占25%，包括过去采用BOT和DBFO等模式进行融资建设的来宾电厂、华电莘庄等项目，都是电源投资，真正进入电网的很少。2000年-2010年，电网建设占比逐步提高，特别是输电线路投资。从2011年开始到未来10年甚至更长时间，随着投资重点逐步转向电网智能化及配电网建设，更加偏向于配、用电侧，民间资本也将在电网投资特别是配电网投资领域获得更好的参与机会，配网投资机会显现。

同时，新电改已经在售电侧显现出市场效应。据市场统计，截止2016年8月，取得售电许可的公司已超过1000家，仍有不断的新进入者对进入售电领域感兴趣，特别是民间资本在此环节非常活跃。

3、PPP模式应用是民营资本进入电力行业的契机

出于稳定经济增长和提升民间投资活力的考虑，国家近两三年来持续在加强基础设施投资和塑造公平竞争环境方面发力，特别是对政府与社会资本合作模式（即“PPP”模式）的大力推广和应用。自2014年以来，以发改委、财政部为代表的国家各部委发布了一系列与PPP有关的政策文件和通知，PPP俨然成为各行业政府投资项目的主要投融资模式。

2016年4月，国家能源局发布《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》，明确电力及新能源类、石油和天然气类、煤炭类项目适宜推广PPP，其中电力及新能源类的范围包括：供电或城市配电网建设改造、农村电网改造升级、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等。

日前，财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），重点强调应积极引导各类社会资本参与PPP。要求各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。要会同有关行业部门合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。

投资主体多元化有望通过PPP模式的大力推广得以实现。

二、民间资本投资电力领域面临的问题

从市场实践效果来看，电力行业吸引民间资本投资的环境（政策环境、竞争环境、投资环境、金融环境等）并没有完全成熟，许多政策措施也没有完全得到细化落实，民间资本进入电力行业仍面临诸多困难和限制。

1、民间资本自身竞争力不足。

虽然国家层面不断出台鼓励民间资本投资电力行业的政策和措施，但打破现有利益格局显然并非一日之功。电力行业兼具资金密集和技术密集两大特点，而且电力项目建设投资大、周期长、环节多、管制严，民间资本在专业技术、设备、资金、安全等方面与担纲现有市场主体的大型电力企业有较大的差距，也使得民间资本在进入电力行业时只能选择从易到难的方式，且在与产业链上下游主体进行竞争和博弈时处于劣势。

2、法律机制不配套。

民资投资电力行业都是以严格而完善的法律法规作为后盾的，英美等国颁布了众多推进民营资本投资的法律法规。而反观我国，《电力法》修订进程严重滞后于电力市场的实际和发展趋势，监管规范尚不健全，目前更多政策措施都是零散的出现在不同部委的文件之中。

3、政策的原则性大于操作性。

国家对支持和鼓励民资进入电力项目的态度是毋庸置疑的，但操作性上还显得不够。如民资进入能源领域后，如何获得各种配额、专营权，产品以何种方式销售、何种机制定价，产权和收益如何得到保障等，这些关注的问题都没有明确说法。另外财政部对PPP项目的融资支持、以奖代补等各种方式在能源领域也非常少，近期发布的第三批国家级示范库项目中，能源项目占比也非常低。

4、投资收益无法得到保障。

一方面民间资本无权参与核心价格制定，没有合理的回报机制，这不利于其确定投资成本和收益。另一方面也没有很好的保证机制，电力领域没有类似财政部对PPP明确支持的措施能够让民间资本融资通道打开，金融机构“惜贷”现象严重。而电力项目往往投资规模大、回报周期长，融资通道如果不打开，完全靠民间资本的自有资金很难支撑。

三、民间资本投资电力行业的初步建议

1、以PPP模式应用为契机

结合国家基础设施投融资领域的相关政策，立足电力行业的发输配售用各环节特点，我们认为，围绕以PPP为核心的投融资模式将会是民间投资进入电力行业的首选模式。

过去民间资本通过合资、合营、合作、联营、基金等多种方式投资电力行业，随着近年来国家对PPP模式的大力推广，电力行业的PPP模式应用有望于2017年开始发力。PPP模式所倡导的“融资、投资、设计、建设、运行、维护”一体化模式，完全契合用户特别是工业用户在用电过程中的“一站式、专业性服务”需求，用户真正能以考量“用电服务”结果的方式来进行竞争性付费，这对现有既得利益主体提供的用电服务模式是一种创新挑战，也是发挥民间资本综合能力、挑战既有行业垄断低效现状的重要模式。

综合以往电力行业的公私合作案例来看，多数集中在电源领域且以BOT和DBFO模式为主，在后续的具体运作模式上，我们也推荐使用BOT、DBFO等方式。针对存量资产，可适度考虑采取TOT、资产证券化和融资租赁等。

2、在发电侧积极介入新能源发电领域。

传统电源投资特别是火电项目，市场比较成熟，BOT模式也应用较多。市场格局已经算作根深蒂固，现有竞争格局不易打破（五大电力为主）。因此，新能源领域会是民间资本进入的重点。目前火电发展遇到瓶颈，国家关停清理小火电，发电向大型化、清洁化方向发展，新能源将成为投资热点，特别是在风电、光伏、分布式能源、垃圾焚烧等领域，通过能源综合利用的模式，把风、光、水、垃圾等进行捆绑策划，以创新破垄断，激发民间资本的投资活力。

3、谨慎介入输电环节。

国家从政策层面提出积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道，明确将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为试点，引入社会资本。但是，基于输电领域超强的自然垄断属性，由几家电网公司垄断经营，保持输电网络统一性和完整性更有利于产业发展。因此，真正实现竞争很难，且由于投资回报率较低和投资回报期较长等问题难以解决，民间资本进入输电领域很难作为投资主导方，并不适宜过多介入输电领域。

4、试点推进在配网领域的投资、建设、运营一体化。

配电网建设是准经营项目，具有一定经营收益，适合采用PPP模式。特别是通过DBFOT来策划和推动全产业链一体的运作模式，即建立从前端规划、方案评审开始，包含设计、报建、采购、施工、运营、维护所有环节的一体化运作；以“一站式用电服务”为核心的盈利模式，确保投资方从建设型向服务型的盈利模式转变，提升服务质量、保障安全供电；尝试综合策划“用电服务采购+自主创新服务以及使用者付费+可行性缺口补贴+节能奖励模式+合同能源模式+资源补偿模式（譬如充电桩、停车场）”的增值服务模式。

5、尝试探索售用电领域，售电与用电相融合发展电力增值业务。

售电公司的业务可分为两类：一是核心业务——购售电交易，即从批发市场或者发电企业和其他售电企业购电，向用户售电。二是增值业务，如向用户提供优化用电策略和合同能源管理等服务。民营资本成立售电公司，不能只做简单的购售电代理，要想在市场中生存和发展，必须通过创新服务体现价值。如美国的Opower公司通过数据分析，帮助用户节能而获得增值服务收益等。未来售电与用电服务可相互渗透融合，售电公司应重点拓展需求响应、用电管理、用能咨询、合同能源管理等业务。

四、民间资本投资电力领域所需支持

1、构建市场信用体系、完善融资保障机制

政府应建立电力行业的守信行为奖励机制、失信行为惩戒机制和跨地区和跨行业信用联合奖惩机制。同时，对于政府支付保障机制进行完善，如PPP项目的政府支出责任部分应通过人大决议后列入中长期财政预算等。这不仅是对民间资本投资电力行业的收益保障，更是对其市场化融资的基础保障。许多金融机构针对PPP项目的融资就一个条件：只要项目入库并将支出责任部分纳入政府中长期预算，就愿意给予社会资本方放款，而不需要社会资本方另行通过股东担保、抵押、质押等方式再做融资保障。

2、明确相关政策细则、完善投资准入制度

针对目前民间投资和电力行业政策本身可能存在的不完善或操作性不足问题，以试点方式推动符合条件的项目或区域进行先行先试。同时，践行“小政府、大平台”理念，让政府从资金的“主导者”向“引导者”过渡，只做规则制定者，管理重点要放在加强发展战略、规划、政策、标准等的制定实施，让市场主体充分竞争。

此外，在政策制定上，对竞争性业务和非竞争性业务采取不同的市场准入政策，鼓励民间资本投资竞争性业务，制定针对民营投资准入相关的政策和制度，保障民间投资合法利益和公平竞争机会，从融资、信贷额度等各方面给予更多的支持和倾斜，激发民间资本的活力。

3、建立产业监管框架、健全投资退出机制。

从分块环节管理向全产业链综合服务考核过渡，推行政府购买服务方式，要求主管部门转变职能，从面向单一环节的监管转向项目全生命周期管理，建立并完善项目全周期过程评估和绩效监管体系。

另一方面，应健全投资退出机制，特别是国资退出后的遗留问题。民间资本与国有资本在利益诉求和社会责任上的平衡法则不同，因此，在竞争机制设计、历史问题处理、优惠政策制定等方面应综合考虑、妥善处置。